黨中央國務(wù)院歷來高度重視安全生產(chǎn)工作。近年來生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)大幅減少，但依然穩(wěn)中有憂、穩(wěn)中有險。其中由于盲目施救、處置不當，導致事故擴大，以及死亡人數(shù)增加的事件時有發(fā)生，屢見不鮮，亟需進行統(tǒng)一和規(guī)范。為了解決生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作中存在的突出問題，提高生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的科學化、規(guī)范化和法治化水平，2019年2月17日，國務(wù)院總理李克強簽署第708號國務(wù)院令，公布《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》），自2019年4月1日起施行。《條例》共五章三十五條，對生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作體制、應(yīng)急準備、應(yīng)急救援等作了規(guī)定。

　　一、《條例》的位階及適用范圍

　　1、《條例》是《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的配套行政法規(guī)。《條例》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，制定本條例。”《安全生產(chǎn)法》是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的綜合性法規(guī)，確立了安全生產(chǎn)的基本準則和基本制度，生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作是安全生產(chǎn)的重要內(nèi)容,法律也設(shè)有生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理一章，對有關(guān)應(yīng)急救援作出規(guī)定。《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國應(yīng)急工作的法律基礎(chǔ)，它確立了突發(fā)事件應(yīng)急工作的法律原則和法律制度。例如：確立了突發(fā)事件應(yīng)對工作的主要流程，主要有突發(fā)事件的預防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復與重建等應(yīng)對活動，形成了一個集預防與應(yīng)急于一體的突發(fā)事件應(yīng)對工作體系。建立了針對不同性質(zhì)和不同程序的突發(fā)事件的應(yīng)急工作體系，有利于采取合理的應(yīng)對措施，提高突發(fā)事件應(yīng)對工作的效率。該法第3條所規(guī)定的“突發(fā)事件”，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。建立了高效、統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對工作組織體制，有效地保證了突發(fā)事件應(yīng)對工作的開展。該法第4條規(guī)定，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。但是，對于整體生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作來講，《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《安全生產(chǎn)法》之中，有的內(nèi)容規(guī)定的比較原則，有的內(nèi)容操作性又不強，急需進行細化和具體化。同時，法律之中沒有規(guī)定，但實際操作又亟需的，也需要進行補充完善。

　　基于以上原則，如何處理好《條例》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《安全生產(chǎn)法》的關(guān)系：一是《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《安全生產(chǎn)法》有明確規(guī)定的，《條例》不再重復規(guī)定，也沒有照搬法律的章節(jié)設(shè)置和應(yīng)急工作的整個流程安排，除總則、法律責任、附則等通常法規(guī)都有的內(nèi)容外，僅僅對生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急準備和應(yīng)急救援作出規(guī)定。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》對政府及有關(guān)部門應(yīng)急管理人員的培訓已有規(guī)定，《條例》就沒有再作規(guī)定。二是《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《安全生產(chǎn)法》中有規(guī)定但比較原則的，《條例》進行細化和具體化，增強操作性和實用。例如，《條例》增加了有關(guān)應(yīng)急預案編制及修改、備案和演練的規(guī)定。三是《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《安全生產(chǎn)法》中沒有規(guī)定，實際工作又急需的，《條例》進行補充和完。例如，《安全生產(chǎn)法》中未規(guī)定應(yīng)急預案具體內(nèi)容，未規(guī)定應(yīng)急值班值守制度，未規(guī)定事故現(xiàn)場應(yīng)急指揮的工作機制等。

　　2、《條例》是生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的行為規(guī)范。《條例》第二條規(guī)定：“本條例適用于生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”這里包括兩方面內(nèi)容。

　　一是普遍適用原則。《條例》明確是規(guī)范生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的普遍規(guī)定，所有生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作都要遵守本條例的規(guī)定。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，生產(chǎn)安全事故是指生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟損失的事故，分四個等級。特別重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷（包括急性工業(yè)中毒，下同），或者1億元以上直接經(jīng)濟損失的事故；重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬元以上1億元以下直接經(jīng)濟損失的事故；較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故；一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故。

　　二是例外適用原則。法律、行政法規(guī)對生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作另有規(guī)定的，適用其規(guī)定，不適用《條例》，這是《條例》與其他法律、行政法規(guī)的銜接性規(guī)定。按照下位法服從上位法的原則，法律已對生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作作出規(guī)定的，適用其法律的規(guī)定，這些法律有《安全生產(chǎn)法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等。按照特殊法優(yōu)于一般法的原則，《條例》是國務(wù)院制定頒布的行政法規(guī)，是規(guī)范生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的一般規(guī)定，其它行政法規(guī)對生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作另有規(guī)定的，適用其行政法規(guī)的規(guī)定。例如《危險化學品安全管理條例》對危險化學品事故應(yīng)急預案有規(guī)定，這些行政法規(guī)還有《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例》《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》等。

　　因此，做好生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作除了要遵守本《條例》外，還應(yīng)當遵守《安全生產(chǎn)法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《危險化學品安全管理條例》《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例》《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》等法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

　　3、《條例》是科研機構(gòu)、學校、醫(yī)院等單位安全事故應(yīng)急工作的重要參照。按照參照適用原則，《條例》第三十四條規(guī)定：“儲存、使用易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的科研機構(gòu)、學校、醫(yī)院等單位的安全事故應(yīng)急工作，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”根據(jù)生產(chǎn)安全事故的范圍，科研機構(gòu)、學校、醫(yī)院等單位發(fā)生的安全事故，不屬于生產(chǎn)安全事故。但是，現(xiàn)實中這類單位儲存、使用易燃易爆物品、危險化學品等危險物品，存在較大的風險，極易發(fā)生事故，也需要應(yīng)急工作，如2018年12月26日北京交通大學發(fā)生事故，造成3名學生死亡。目前，對這類單位的應(yīng)急工作又沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，故《條例》作出了參照執(zhí)行規(guī)定，彌補了法規(guī)空缺。同樣，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》也作出規(guī)定：“國家機關(guān)、事業(yè)單位、人民團體發(fā)生的事故的報告和調(diào)查處理參照本條例的規(guī)定執(zhí)行。”

　　二、《條例》明確了生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的體制

　　為了加強和規(guī)范生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，《條例》第三條、第四條從政府、企業(yè)兩個層面五個方面明確了相應(yīng)的職責，厘清了工作機制。

　　一是明確生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作由縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責。《條例》第三條第一款規(guī)定：“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導全國的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導本行政區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作。生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責。”根據(jù)上述規(guī)定，假如兩個縣屬于同一市管轄的，則由該市政府負責；假如兩個縣分別屬于不同市管轄的，則由不同市共同負責。

　　二是明確政府有關(guān)部門按照各自職責負責有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)安全生產(chǎn)事故應(yīng)急工作。《條例》第三條第二款規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)急管理部門和其他對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理的部門（以下統(tǒng)稱負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門）在各自職責范圍內(nèi)，做好有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作。” 生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作是安全生產(chǎn)的重要內(nèi)容，按照管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全的原則，政府應(yīng)急管理部門和其他負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門在各自職責范圍內(nèi)，分別做好有關(guān)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，各負其責。

　　三是明確應(yīng)急管理部門對生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作負有統(tǒng)籌職責。《條例》第三條第三款規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)急管理部門指導、協(xié)調(diào)本級人民政府其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門和下級人民政府的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作。”應(yīng)急管理部門作為安全生產(chǎn)工作的綜合部門，對安全生產(chǎn)工作負綜合監(jiān)督管理職責，同樣對同級政府其他部門和下級政府的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作負有指導、協(xié)調(diào)職責。這里講的指導，是指按照國家和上級有關(guān)部門或者本級政府的要求指導開展生產(chǎn)安全事故相應(yīng)的應(yīng)急工作，包括預案編制、預案演練等。這里講的協(xié)調(diào)，是指對生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作中有關(guān)重大問題進行協(xié)調(diào)，處理不了的，及時向有關(guān)政府和部門匯報。特別要注意的是，沒有監(jiān)督檢查職責，與安全生產(chǎn)工作有所不同。

　　四是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)等政府和派出機關(guān)協(xié)助做好生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作。《條例》第三條第四款規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關(guān)應(yīng)當協(xié)助上級人民政府有關(guān)部門依法履行生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作職責。”這與《安全生產(chǎn)法》類似，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關(guān)僅是做好協(xié)助工作。需要說明的是，各類高新區(qū)、工業(yè)園區(qū)、化工園區(qū)等管理機構(gòu)，是地方人民政府派出機關(guān)，應(yīng)當協(xié)助上級人民政府有關(guān)部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及有關(guān)“三定”等規(guī)定履行生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作職責。

　　五是明確生產(chǎn)經(jīng)營單位是本單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的責任主體，主要負責人全面負責。《條例》第四條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當加強生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，建立、健全生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作責任制，其主要負責人對本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作全面負責。”貫徹落實《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，強調(diào)管安全生產(chǎn)工作必須管應(yīng)急工作。

　　三、《條例》強化了生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急準備

　　應(yīng)急準備是整個應(yīng)急工作的前提。《突發(fā)事件應(yīng)對法》對有關(guān)應(yīng)急準備作出了很多規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》對有關(guān)應(yīng)急預案和應(yīng)急隊伍、物資配備也作出了相應(yīng)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的實際需要，《條例》設(shè)立專章，共12條，從預案編制、預案備案、預案演練、隊伍建設(shè)、值班制度、人員培訓、物資儲備、信息系統(tǒng)等八個方面進行規(guī)范。

　　1、規(guī)范了應(yīng)急預案的編制。

　　一是明確縣級以上政府及部門要制定生產(chǎn)安全事故預案，并向社會公布。《條例》第五條規(guī)定：“縣級以上人民政府及其負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關(guān)，應(yīng)當針對可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點和危害，進行風險辨識和評估，制定相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案，并依法向社會公布。”按照預案對象的不同，預案的種類也不同，各級政府要制定相應(yīng)的政府預案，有關(guān)部門要制定不同的事故預案，有生產(chǎn)安全事故專項綜合應(yīng)急預案，也有危險化學品事故、尾礦庫事故、特種設(shè)備事故等部門應(yīng)急預案等。預案編制前要對事故特點和危害情況進行風險辨識和評估，根據(jù)評估情況，編制有針對性的預案。預案編制完成后，要將預案通過政府及部門網(wǎng)站，或者其他媒體等方式向社會公布，讓全社會和公眾知道，增加全社會的應(yīng)急能力。

　　二是明確生產(chǎn)經(jīng)營單位要制定生產(chǎn)安全事故預案，并向從業(yè)人員公布。《條例》第五條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當針對本單位可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點和危害進行風險辨識和評估，制定相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案，并向本單位從業(yè)人員公布。”各單位生產(chǎn)經(jīng)營活動情況不同，面臨的風險也不同，有的生產(chǎn)經(jīng)營單位僅存有單一風險，有的生產(chǎn)經(jīng)營單位存有多種風險。因此，生產(chǎn)經(jīng)營單位要針對自身可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的種類、特點和危害程度等因素，進行風險辨識和評估，制定面對多種災(zāi)害的綜合性應(yīng)急預案，或者面對單一災(zāi)害的專項應(yīng)急預案，或者簡單的現(xiàn)場處置方案。不同種類的應(yīng)急預案編制完成后，生產(chǎn)經(jīng)營單位都要通過單位網(wǎng)絡(luò)或者板報張貼等方式向從業(yè)人員公布，讓從業(yè)人員知悉、了解。當然，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位編制的應(yīng)急預案應(yīng)當與有關(guān)政府及部門的應(yīng)急預案相銜接。

　　三是明確了預案編制的依據(jù)和內(nèi)容。《條例》第六條規(guī)定：“生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案應(yīng)當符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標準的規(guī)定，具有科學性、針對性和可操作性，明確規(guī)定應(yīng)急組織體系、職責分工以及應(yīng)急救援程序和措施。”根據(jù)規(guī)定，生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預案編制不僅要符合法律、法規(guī)的要求，還要符合規(guī)章和標準的要求。特別增加標準的規(guī)定，其目的就是要增強應(yīng)急預案的科學性、針對性和可操作性。科學性是指預案編制要根據(jù)可能發(fā)生的事故特點及危險害等因素，通過風險辨識和評估后進行編制，保證預案的內(nèi)容科學、合理。針對性是指預案編制要根據(jù)不同事故種類、特點和危害風險程度，制定相應(yīng)的綜合性應(yīng)急預案、單項應(yīng)急預案或者現(xiàn)場處置方案等。可操作性是指預案的內(nèi)容要可操作，避免假、大、空。近年來，除了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)對應(yīng)急編制作出規(guī)定外，有關(guān)部門和團體還繼續(xù)制定出臺規(guī)章和標準。例如，應(yīng)急管理部重新制定了規(guī)章《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預案管理辦法》，國家出臺了國家標準《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預案編制導則》（GB/T 29639-2013）、《特種設(shè)備事故應(yīng)急預案編制導則》，江蘇省氯堿工業(yè)協(xié)會還編制了團體標準《氯氣泄漏事故應(yīng)急預案編制導則》 (T/JSLJ001-2018)。這些規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位都應(yīng)當遵守。

　　四是規(guī)范了應(yīng)急預案的修訂。實踐中，很多政府及部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位編制的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預案往往多年不修訂，放在那里原封不動，形同虛設(shè)，早已失去應(yīng)有的作用。為此，《條例》第六條規(guī)定：“有下列情形之一的，生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案制定單位應(yīng)當及時修訂相關(guān)預案：（一）制定預案所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、標準發(fā)生重大變化；（二）應(yīng)急指揮機構(gòu)及其職責發(fā)生調(diào)整；（三）安全生產(chǎn)面臨的風險發(fā)生重大變化；（四）重要應(yīng)急資源發(fā)生重大變化；（五）在預案演練或者應(yīng)急救援中發(fā)現(xiàn)需要修訂預案的重大問題；（六）其他應(yīng)當修訂的情形。”出現(xiàn)上述情況的，有關(guān)政府及部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位等預案制定部門應(yīng)當及時修訂相應(yīng)的應(yīng)急預案。

　　2、規(guī)范了預案的備案

　　預案備案是加強應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。《安全生產(chǎn)法》規(guī)定所有生產(chǎn)經(jīng)營單位都應(yīng)當制定相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案，但實踐中要求所有應(yīng)急預案都向政府部門備案是不可能的，況且有些生產(chǎn)經(jīng)營單位風險很小，也無必要。為此，《條例》僅對高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位作出備案規(guī)定，其它生產(chǎn)經(jīng)營單位的應(yīng)急預案由單位自己管理。《條例》從政府部門應(yīng)急預案和生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急預案二個方面對備案作出規(guī)定：

　　一是政府部門的應(yīng)急預案向本級人民政府備案。第七條規(guī)定：“縣級以上人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應(yīng)當將其制定的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案報送本級人民政府備。”這里講的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預案既包括專項綜合性應(yīng)急預案，也包括危險化學品事故等部門應(yīng)急預案。

　　二是高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位的應(yīng)急預案向政府有關(guān)部門備案，并依法向社會公布。第七條規(guī)定：“易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區(qū)等人員密集場所經(jīng)營單位，應(yīng)當將其制定的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案按照國家有關(guān)規(guī)定報送縣級以上人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門備案，并依法向社會公布。”需要注意是，這里講的國家規(guī)定，既包括法律、行政法規(guī)的規(guī)定，也包括有關(guān)部門規(guī)章、國務(wù)院及有關(guān)部門的規(guī)定。例如《危險化學品安全管理條例》規(guī)定，危險化學品事故應(yīng)急預案應(yīng)當向所有地設(shè)區(qū)的市級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門備案。這里與《條例》第五條規(guī)定有所不同，生產(chǎn)經(jīng)營單位制定的應(yīng)急救援預案要向從業(yè)人員公布，但是，高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位的應(yīng)急預案要依法向社會公布，要求更嚴。

　　3、規(guī)范了預案的演練

　　應(yīng)急預案進行演練是保證應(yīng)急預案有效性的重要手段。通過急預案的演練，一方面可以檢驗應(yīng)急預案的科學性、針對性和可操作性，另一方面可以發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預案的存在的問題和不足，及時修訂和完善。為此，《條例》從三方面對應(yīng)急預案演練作出規(guī)定：

　　一是政府及部門應(yīng)急預案必須至少每2年組織1次演練。實踐中，很多部門的應(yīng)急預案從編制完成以來，因各種因素和原因，沒有開展過一次演練，形同虛設(shè)。為此，《條例》第八條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府以及縣級以上人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關(guān)，應(yīng)當至少每2年組織1次生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案演練。”根據(jù)規(guī)定，演練每2年至少組織1次，也可以針對不同的事故，每年組織1次及以上演練，由有關(guān)部門和派出機關(guān)根據(jù)實際情況確定。

　　二是高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位必須至少每半年組織1次演練。《條例》第八條規(guī)定：“易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區(qū)等人員密集場所經(jīng)營單位，應(yīng)當至少每半年組織1次生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案演練，并將演練情況報送所在地縣級以上地方人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門。” 根據(jù)規(guī)定，演練每半年至少組織1次，也可以針對不同的事故，每半年組織2次及以上演練，由高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位根據(jù)實際情況確定。演練結(jié)束后，高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位應(yīng)當將演練情況報送所在地縣級以上地方人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門，這是法定義務(wù)。

　　三是規(guī)定了政府部門對高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位演練的監(jiān)督。對演練的監(jiān)督，是保證演練取得效果的重要手段和措施。《條例》第八條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應(yīng)當對本行政區(qū)域內(nèi)高危生產(chǎn)經(jīng)營單位、人員密集場所經(jīng)營單位等重點單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案演練進行抽查；發(fā)現(xiàn)演練不符合要求的，應(yīng)當責令限期改正。”這里講的抽查，是一種事后監(jiān)督方式。負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門對本行政區(qū)域內(nèi)高危生產(chǎn)經(jīng)營單位、人員密集場所經(jīng)營單位等重點單位上報的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案演練情況報告，應(yīng)當進行抽查，一旦發(fā)現(xiàn)單位演練不符合要求的，應(yīng)當責令重新組織演練。

　　4、強化了應(yīng)急救援隊伍能力建設(shè)

　　為了加強應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，提高應(yīng)急救援人員素質(zhì)。《條例》從以下七個方面進行了規(guī)范：

　　一是明確政府應(yīng)急救援隊伍建設(shè)。政府及有關(guān)部門建立的綜合和專職應(yīng)急救援隊伍，是參與生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援工作的主要力量。為了避免應(yīng)急救隊伍的重復建設(shè)，《條例》第九條從建設(shè)規(guī)劃和隊伍建設(shè)兩個方面作出了規(guī)定：第一是規(guī)定各級人民政府對應(yīng)急救援隊伍建設(shè)進行統(tǒng)籌，明確“縣級以上人民政府應(yīng)當加強對生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃、組織和指導。”第二是規(guī)定有關(guān)部門可以單獨建立，也可以共同建立急救援隊伍，明確“縣級以上人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門根據(jù)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的實際需要，在重點行業(yè)、領(lǐng)域單獨建立或者依托有條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位、社會組織共同建立應(yīng)急救援隊伍。”

　　二是明確社會化救援隊伍建設(shè)。實踐中，部分生產(chǎn)經(jīng)營單位自己建立了專門的應(yīng)急救援隊伍，除了滿足自身救援工作外，更多從事社會化救援服務(wù)；還有一些專門從事應(yīng)急救援工作的社會組織，其本身性質(zhì)也各不相同，有企業(yè)性質(zhì)的，也有事業(yè)單位性質(zhì)的。這些社會救援力量，也是我國應(yīng)急救援工作的重要支持。為了發(fā)揮這些救援力量的作用，《條例》第九規(guī)定：“國家鼓勵和支持生產(chǎn)經(jīng)營單位和其他社會力量建立提供社會化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援隊伍。”從法律上明確了其地位。

　　三是明確高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位應(yīng)急救援隊伍建設(shè)。《條例》第十條規(guī)定：“易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區(qū)等人員密集場所經(jīng)營單位，應(yīng)當建立應(yīng)急救援隊伍；其中，小型企業(yè)或者微型企業(yè)等規(guī)模較小的生產(chǎn)經(jīng)營單位，可以不建立應(yīng)急救援隊伍，但應(yīng)當指定兼職的應(yīng)急救援人員，并且可以與鄰近的應(yīng)急救援隊伍簽訂應(yīng)急救援協(xié)議。” 原則上，高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位都應(yīng)當建立應(yīng)急救援隊伍。但是，小型企業(yè)或者微型企業(yè)等規(guī)模較小的生產(chǎn)經(jīng)營單位，可以不建立應(yīng)急救援隊伍，但應(yīng)當指定兼職的應(yīng)急救援人員，并且可以與鄰近的應(yīng)急救援隊伍簽訂應(yīng)急救援協(xié)議。這里講的簽訂應(yīng)急救援協(xié)議，是自愿行為，不是強制規(guī)定。

　　四是明確產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)可以聯(lián)合建立應(yīng)急救援隊伍。實踐中，工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等區(qū)域內(nèi)，特別是化工園區(qū)內(nèi)，高危生產(chǎn)經(jīng)營單位較多，每個單位都建立應(yīng)急救援隊伍，既浪費資源也無必要。為此，《條例》第十條規(guī)定：“工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營單位，可以聯(lián)合建立應(yīng)急救援隊伍。”

　　五是明確應(yīng)急救援人員素質(zhì)和培訓。應(yīng)急救援人員從事的工作特殊，需要面對火災(zāi)、水害、塵毒等各種類型風險，專業(yè)極性強，必須具有較高的素質(zhì)和技能。為此，《條例》第十一條從兩個方面作出規(guī)定，第一是對專業(yè)知識、技能素質(zhì)提出要求，明確：“應(yīng)急救援隊伍的應(yīng)急救援人員應(yīng)當具備必要的專業(yè)知識、技能、身體素質(zhì)和心理素質(zhì)。”第二是對培訓提出要求，必須經(jīng)過培訓合格方可參加應(yīng)急救援工作，明確：“應(yīng)急救援隊伍建立單位或者兼職應(yīng)急救援人員所在單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定對應(yīng)急救援人員進行培訓；應(yīng)急救援人員經(jīng)培訓合格后，方可參加應(yīng)急救援工作。”

　　六是明確應(yīng)急救援隊伍的訓練。應(yīng)急救援隊伍必須經(jīng)常訓練，方可提高應(yīng)急救援能力。為此，《條例》第十一條規(guī)定：“應(yīng)急救援隊伍應(yīng)當配備必要的應(yīng)急救援裝備和物資，并定期組織訓練。”

　　七是明確了應(yīng)急隊伍的統(tǒng)籌管理。應(yīng)急救援隊伍的統(tǒng)籌管理和信息化，是調(diào)動各方面應(yīng)急救援力量，提高整體應(yīng)急救援能力的重要手段。為此，《條例》從兩個方面從出規(guī)定，第一是規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位建立的應(yīng)急救援隊伍要向政府部門報告，明確：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當及時將本單位應(yīng)急救援隊伍建立情況按照國家有關(guān)規(guī)定報送縣級以上人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門，并依法向社會公布。”第二是規(guī)定政府有關(guān)部門建立的應(yīng)急救援隊伍要向本級政府報告，便于統(tǒng)籌管理，明確：“縣級以上人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應(yīng)當定期將本行業(yè)、本領(lǐng)域的應(yīng)急救援隊伍建立情況報送本級人民政府，并依法向社會公布。”

　　5、規(guī)范了物資儲備要求

　　為了強化生產(chǎn)安全事故應(yīng)急物資儲備，保障應(yīng)急工作的需要，《條例》第十三條從兩個方面作出規(guī)定：

　　一是政府應(yīng)急物資儲備的要求，明確：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點和危害，儲備必要的應(yīng)急救援裝備和物資，并及時更新和補充。”

　　二是高危生產(chǎn)經(jīng)營單位以及人員密集場所經(jīng)營單位的儲備要求，明確：“易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區(qū)等人員密集場所經(jīng)營單位，應(yīng)當根據(jù)本單位可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點和危害，配備必要的滅火、排水、通風以及危險物品稀釋、掩埋、收集等應(yīng)急救援器材、設(shè)備和物資，并進行經(jīng)常性維護、保養(yǎng)，保證正常運轉(zhuǎn)。”

　　6、規(guī)范的應(yīng)急值班制度

　　這是一項全新的制度。為了保證應(yīng)急工作的開展，及時聯(lián)絡(luò)相關(guān)人員和應(yīng)急救援隊伍，以及易燃易爆等高危物品應(yīng)急救援的技術(shù)支撐，《條例》第十四條從兩個方面作出規(guī)定：

　　一是要求三類單位建立應(yīng)急值班制度，配備應(yīng)急值班人員。明確：“下列單位應(yīng)當建立應(yīng)急值班制度，配備應(yīng)急值班人員：（一）縣級以上人民政府及其負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門；（二）危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸單位以及礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位；（三）應(yīng)急救援隊伍。”

　　二是要求易燃易爆等高危物品單位成立應(yīng)急處置技術(shù)組，24小時值班。明確：“規(guī)模較大、危險性較高的易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸單位應(yīng)當成立應(yīng)急處置技術(shù)組，實行24小時應(yīng)急值班。”

　　7、規(guī)范了從業(yè)人員的應(yīng)急培訓

　　《突發(fā)事件應(yīng)對法》對政府及部門、相關(guān)單位的應(yīng)急管理人員培訓提出了要求，《安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)經(jīng)經(jīng)營單位從業(yè)人員的安全生產(chǎn)教育和培訓提出了要求。實踐中，生產(chǎn)經(jīng)營單位往往對忽視從員業(yè)人員的應(yīng)急能力的提高，導致發(fā)生事故后，從業(yè)人員不知、不會逃生，不具備基本的應(yīng)急知識。為了提高從業(yè)人員的應(yīng)急能力，《條例》第十五條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當對從業(yè)人員進行應(yīng)急教育和培訓，保證從業(yè)人員具備必要的應(yīng)急知識，掌握風險防范技能和事故應(yīng)急措施。” 生產(chǎn)經(jīng)營單位必須按照規(guī)定加強對業(yè)人員的應(yīng)急教育和培訓，切實提高從業(yè)人員的應(yīng)急能力，違法規(guī)定的，將予以處罰。

　　8、強化了應(yīng)急救援的信息化建設(shè)

　　應(yīng)急救援的信息化，是保障應(yīng)急救援有效的重要手段。應(yīng)急救援隊伍、人員、物資、預案等信息必須實現(xiàn)共享、互通。《條例》第十六條從兩個方面作出了規(guī)定：

　　一是建立統(tǒng)一的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，明確：“國務(wù)院負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定建立生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，并采取有效措施，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、信息共享。”根據(jù)規(guī)定，應(yīng)急管理部、交通運輸部、水利部等負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門，按照各自職責，建立健全相應(yīng)行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，最終通過大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，構(gòu)成全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，為生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援提供保障。

　　二是規(guī)定生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)與日常監(jiān)管結(jié)合，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”服務(wù)。明確：“生產(chǎn)經(jīng)營單位可以通過生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)辦理生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案備案手續(xù)，報送應(yīng)急救援預案演練情況和應(yīng)急救援隊伍建設(shè)情況；但依法需要保密的除外。”根據(jù)規(guī)定，應(yīng)急救援信息系統(tǒng)應(yīng)當可以辦理生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案備案手續(xù)、報送應(yīng)急救援預案演練情況和應(yīng)急救援隊伍建設(shè)情況等三項工作，以方便生產(chǎn)經(jīng)營單位，各級負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門不得阻礙、拒絕。

　　四、《條例》規(guī)范了生產(chǎn)安全事故的現(xiàn)場應(yīng)急救援

　　實踐中，生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場救援機制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學等問題，尤其是在一些基層生產(chǎn)經(jīng)營單位違章指揮、盲目施救現(xiàn)象時有發(fā)生。為了規(guī)范生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援工作，在《安全生產(chǎn)法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來應(yīng)急救援的實踐，《條例》從以下幾個方面進行了規(guī)范。

　　1、規(guī)范了生產(chǎn)經(jīng)營單位的初期處置行為。

　　發(fā)生事故后，生產(chǎn)經(jīng)營單位是第一救援力量，必須進行初期處置，避免事態(tài)擴大。為此，《條例》第十七條規(guī)定發(fā)生生產(chǎn)安全事故后，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當立即啟動生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案，采取下列一項或者多項應(yīng)急救援措施，并按照國家有關(guān)規(guī)定報告事故情況。這些措施有：（一）迅速控制危險源，組織搶救遇險人員；（二）根據(jù)事故危害程度，組織現(xiàn)場人員撤離或者采取可能的應(yīng)急措施后撤離；（三）及時通知可能受到事故影響的單位和人員；（四）采取必要措施，防止事故危害擴大和次生、衍生災(zāi)害發(fā)生；（五）根據(jù)需要請求鄰近的應(yīng)急救援隊伍參加救援，并向參加救援的應(yīng)急救援隊伍提供相關(guān)技術(shù)資料、信息和處置方法；（六）維護事故現(xiàn)場秩序，保護事故現(xiàn)場和相關(guān)證據(jù)；（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他應(yīng)急救援措施。

　　針對上述措施，生產(chǎn)經(jīng)營單位可以針對應(yīng)急處置的需要，采取其中一項應(yīng)急措施，或者采取多項應(yīng)急措施。如果沒有規(guī)定，還可以采取《突發(fā)事件應(yīng)對法》《安全生產(chǎn)法》等法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定的其他應(yīng)急救援措施。不得采取沒有法律、法規(guī)規(guī)定的措施。

　　2、規(guī)范了政府的應(yīng)急救援程序

　　有關(guān)地方人民政府及其部門接到生產(chǎn)安全事故報告后，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定上報事故情況，立即應(yīng)急響應(yīng)，開展應(yīng)急救援工作。為此，《條例》第十八條從四個方面作出規(guī)定：

　　一是按照國家有關(guān)規(guī)定上報事故情況。《安全生產(chǎn)法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院規(guī)定都有事故報告的要求，有關(guān)地方人民政府及其部門要按照要求及時、準確上報事故，不得遲報、漏報、謊報和瞞報。

　　二是啟動相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案。針對不同等級和類型的生產(chǎn)安全事故，啟動相應(yīng)的應(yīng)急預案程序。

　　三是按照應(yīng)急救援預案的規(guī)定采取下列一項或者多項應(yīng)急救援措施。這些措施有：（一）組織搶救遇險人員，救治受傷人員，研判事故發(fā)展趨勢以及可能造成的危害；（二）通知可能受到事故影響的單位和人員，隔離事故現(xiàn)場，劃定警戒區(qū)域，疏散受到威脅的人員，實施交通管制；（三）采取必要措施，防止事故危害擴大和次生、衍生災(zāi)害發(fā)生，避免或者減少事故對環(huán)境造成的危害；（四）依法發(fā)布調(diào)用和征用應(yīng)急資源的決定；（五）依法向應(yīng)急救援隊伍下達救援命令；（六）維護事故現(xiàn)場秩序，組織安撫遇險人員和遇險遇難人員親屬；（七）依法發(fā)布有關(guān)事故情況和應(yīng)急救援工作的信息；（八）法律、法規(guī)規(guī)定的其他應(yīng)急救援措施。

　　四是有關(guān)地方人民政府不能有效控制生產(chǎn)安全事故的，應(yīng)當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應(yīng)當及時采取措施，統(tǒng)一指揮應(yīng)急救援。

　　3、設(shè)立現(xiàn)場救援指揮部

　　這是全新的制度創(chuàng)新。實踐中，事故相對簡單，應(yīng)急救援工作比較快，政府或者有關(guān)部門負責很容易處理。但是，如果事故比較復雜，往往救援工作就很難，救援隊伍、人員、政府領(lǐng)導和專家等較多，救援方案難以統(tǒng)一和確定，這種情況下，亟需有一個權(quán)威機構(gòu)來統(tǒng)一指揮救援工作。針對這些情況，《條例》規(guī)定可以設(shè)立現(xiàn)場指揮部，實行總指揮負責制，從三個方面進行規(guī)定：

　　一是可以設(shè)立現(xiàn)場指揮部。《條例》第二十條規(guī)定：“發(fā)生生產(chǎn)安全事故后，有關(guān)人民政府認為有必要的，可以設(shè)立由本級人民政府及其有關(guān)部門負責人、應(yīng)急救援專家、應(yīng)急救援隊伍負責人、事故發(fā)生單位負責人等人員組成的應(yīng)急救援現(xiàn)場指揮部，并指定現(xiàn)場指揮部總指揮。”需要說明的，第一，不是所有生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，都要設(shè)立現(xiàn)場指揮部。第二，現(xiàn)場指揮部的成員由本級人民政府及其有關(guān)部門負責人、應(yīng)急救援專家、應(yīng)急救援隊伍負責人、事故發(fā)生單位負責人等人員組成。

　　二是實行總指揮負責制。《條例》第二十一條規(guī)定：“現(xiàn)場指揮部實行總指揮負責制，按照本級人民政府的授權(quán)組織制定并實施生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應(yīng)急救援方案，協(xié)調(diào)、指揮有關(guān)單位和個人參加現(xiàn)場應(yīng)急救援。參加生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應(yīng)急救援的單位和個人應(yīng)當服從現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一指揮。”總指揮的職責有兩項：第一是根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，組織制定并實施生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應(yīng)急救援方案。第二是協(xié)調(diào)、指揮有關(guān)單位和個人參加現(xiàn)場應(yīng)急救援。參加生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應(yīng)急救援的單位和個人應(yīng)當服從現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一指揮。